A Emenda à Constituição n. 132 de 2023, que instituiu a Reforma Tributária, estabeleceu, no seu art. 128, que, entre os anos de 2029 e 2032, haverá uma redução gradual das alíquotas de ICMS e ISS, em conjunto com um aumento proporcional no percentual de IBS, novo tributo que será arrecadado pelos estados e municípios. Por outro lado, a CBS, de competência da União, será exigida a partir de 2027, ano em que ocorrerá a extinção do PIS e da COFINS, nos termos do art. 129.
Entretanto, o texto da reforma não previu que os novos tributos (IBS e CBS) devem ser excluídos da base de cálculo de ICMS e ISS durante o período de transição (2027-2032). Nesse cenário, diante da ausência de previsão legal, entende-se que é possível que os estados e municípios utilizem a sistemática de tributação “por dentro”, isto é, cobrem tributo sobre tributo, ocasionando um aumento na carga tributária, o que tem preocupado os contribuintes.
Em vista disso, os deputados do partido Novo apresentaram, no dia 06/02/2025, o Projeto de Lei Complementar (PLP) n. 16/25. Dentre as medidas propostas, está a inclusão do §8º ao art. 13 da Lei Complementar n. 87/96 (Lei Kandir), para determinar que os montantes recolhidos a título de IBS e CBS não integrem a base de cálculo de ICMS; bem como a inclusão do §9º ao art. 12 e do §3º ao art. 69, ambos da Lei Complementar n. 214/25, que regulamentou a Reforma Tributária, para determinar que IBS e CBS não integrem as bases de cálculo de IPI, ICMS e ISS.
Os deputados justificaram o PLP, dentre outros motivos, em atenção à: natureza da incidência, tendo em vista que o ICMS, o IBS e a CBS incidem sobre a mesma base (valor da operação), razão pela qual não podem ter valores distintos dependendo do tributo considerado; e transparência fiscal, posto que o art. 156-A, inciso XIII, da Constituição Federal, estabeleceu que o valor do IBS deve ser explicitado no documento fiscal, reforçando a separação entre os tributos. Para mais, argumentaram que o IBS e a CBS são tributos que não integram o valor da operação, o que garante a tributação “por fora”, isto é, que a sua incidência ocorra de forma transparente e sem distorções na base de cálculo.
De acordo com os deputados, a aprovação do PLP é fundamental para garantir a segurança jurídica. Sob o ponto de vista dos contribuintes, a inclusão do ICMS na base de cálculo do IBS e da CBS pode dificultar a implementação desse entendimento nos sistemas de gestão empresarial (ERP), indo ao encontro do princípio da simplicidade, que foi insculpido no §3º do art. 145 da Constituição Federal e é considerado um dos pilares da Reforma Tributária. Por outro lado, na perspectiva do Estado, a ausência de um regramento claro pode resultar em um gigantesco contencioso tributário, reverberando em perdas significativas aos cofres públicos, a exemplo do que ocorreu no caso da “Tese do Século”, que resultou em um passivo superior a R$200 bilhões devido à exclusão do ICMS da base de cálculo do PIS e da COFINS.
A comparação se justifica porque, na referida tese (Tema 69/STF), se evidenciou uma das maiores falhas do sistema tributário brasileiro atual – que inclusive foi rechaçado pelo STF naquela ocasião –, qual seja: a cobrança de imposto sobre imposto, criando um efeito cascata que impacta negativamente a competitividade das empresas e o ambiente de negócios.
Sem sombra de dúvidas, a possibilidade de inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS e do ISS representa um retrocesso e vai de encontro àquilo que se propôs com a Reforma Tributária: simplificar o sistema, reduzir a carga tributária sobre o consumo e evitar o contencioso tributário.
Nesse contexto, a aprovação do PLP n 16/25 é uma medida relevante para tranquilizar os contribuintes, dando efetividade aos princípios da simplicidade e da segurança jurídica e permitindo uma transição mais eficiente e sólida. Entretanto, não se pode desconsiderar que, mesmo com a aprovação da lei complementar, a discussão ainda pode ter continuidade, tendo em vista a ausência de previsão constitucional sobre o tema.
Fonte: Projeto de Lei Complementar n. 16/25.
Por:
Amanda Costabeber Guerino – OAB/RS 120.044
Marina Dal Pizzol Siqueira – OAB/RS 136.033
